Acórdão TRF2 — 5061869-35.2022.4.02.5101 | SumLex

Ementa

EMENTA: . DIREITO ADMINISTRATIVO E DIREITO PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. APELAÇÃO DE SENTENÇA QUE DEFERIU PARCIALMENTE A ORDEM. DESCONTOS EM ROYALTIES (RECTIUS: REALDADES) DE PETRÓLEO RECEBIDOS POR MUNICÍPIOS EFETUADOS PELA AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO, BIOCOMBUSTÍVEIS E GÁS NATURAL - ANP. CUMPRIMENTO DE DECISÕES JUDICIAIS. REDISTRIBUIÇÃO DE RECEITAS. RETROATIVIDADE. NECESSIDADE DE PRÉVIO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. LEGITIMIDADE. INTERVENÇÃO DE TERCEIROS EM MANDADO DE SEGURANÇA. INTERESSE JURÍDICO. INTERESSE ECONÔMICO. RECURSO E REMESSA NECESSÁRIA DESPROVIDOS. I - Trata-se de apelação e remessa necessária contra sentença que, em mandado de segurança, concedeu parcialmente a segurança para determinar que a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis - ANP se abstenha de promover descontos nos royalties (rectius: realdades) destinados ao Município Impetrante, ora Apelado, em razão de pagamentos retroativos decorrentes de processos nos quais o Município não foi parte, condicionando tais descontos à prévia instauração de procedimento administrativo que assegure o contraditório e a ampla defesa. O Município de Alto do Rodrigues -RN buscou intervir como assistente simples da Agência, tendo seu requerimento indeferido em decisão monocrática, objeto de agravo interno. II - Verifica-se a controvérsia sobre a legitimidade da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis para realizar descontos em royalties devidos a um Município com base em decisões judiciais que beneficiam outros Municípios, sem a prévia instauração de um procedimento administrativo com observância do contraditório e da ampla defesa. III - Discute-se, ainda, a adequação da via do Mandado de Segurança para esta finalidade, a existência de litisconsórcio passivo necessário, a tempestividade da impetração e o cabimento da intervenção de terceiros (assistência simples ou anômala) em sede de mandado de segurança. IV - Analisa-se a legalidade da inclusão de juros da mora e honorários do advogado nos valores de royalties a serem restituídos por Municípios por força de decisões judiciais V - Debate-se o alcance do princípio da coisa julgada em face de terceiros não participantes da lide originária que determinou a redistribuição dos royalties . VI - Afastada a preliminar de inépcia da inicial por pedido genérico, uma vez quer foi verificado que foi delimitada de forma precisa a controvérsia, a qual diz respeito à legalidade dos descontos realizados pela autarquia e à necessidade de prévio procedimento administrativo para tanto. Os processos que embasam os descontos foram devidamente identificados nos autos, o que afasta a alegação de generalidade. VII - De igual modo, rejeita-se a preliminar de inadequação da via eleita e inexistência de direito líquido e certo. A pretensão do Município Impetrante não se confunde com ação de cobrança, mas sim com a impugnação de ato administrativo que afeta a sua receita, exigindo a observância de garantias constitucionais. A matéria fática encontra-se pré-constituída pelos documentos apresentados, sendo desnecessária dilação probatória para a análise da suposta ilegalidade do modus operandi da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis - ANP na efetivação dos descontos, o que é compatível com o procedimento do mandado de segurança. VIII - Afastada, também, a preliminar de ilegitimidade passiva da autoridade coatora e de incompetência absoluta do Juízo. A Superintendência de Participações Governamentais da agência de petróleo é a unidade responsável pelo cálculo, apuração, distribuição e controle dos royalties, conforme o artigo 111, II, do Regimento Interno da agência reguladora, o que a qualifica como autoridade competente para a prática do ato impugnado. A insurgência do Município Impetrante direciona-se contra a forma como a Agência implementa as decisões judiciais, não contra as decisões em si, o que afasta a tese de substituição do Juízo da execução. IX - A controvérsia central do processo reside na possibilidade de a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis efetuar descontos retroativos em royalties sem a instauração de prévio procedimento administrativo que garanta o contraditório e a ampla defesa aos Municípios afetados. X - Município como beneficiário de royalties, por força de decisão judicial transitada em julgado, implica, logicamente, a redistribuição do montante total e, por conseguinte, na redução da parcela dos demais Municípios. XI - No entanto, a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) deve observar os princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa ao proceder a ajustes e descontos em valores já incorporados ao patrimônio dos Municípios. A simples comunicação dos descontos, sem a apresentação da metodologia de cálculo detalhada e a oportunidade de manifestação dos entes impactados, configura violação a essas garantias constitucionais. XII - Conquanto a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça admita a realização de acertos contábeis futuros para o pagamento de royalties retroativos, afastando o regime de precatórios para o principal, tal mecanismo não dispensa a observância de um procedimento administrativo prévio que garanta a transparência e a possibilidade de discussão dos critérios de cálculo pelos Municípios afetados. XIII - A vedação ao enriquecimento sem causa, prevista no artigo 884 do Código Civil, opera em ambas as direções, de modo que, se um Município recebeu valores a maior indevidamente, deve restituí-los. Contudo, essa restituição não pode ser imposta de forma unilateral, sem a devida explicitação e oportunidade de defesa, especialmente em se tratando de valores que já integraram o orçamento municipal. XIV - A responsabilidade pelos juros da mora e honorários do advogado decorrentes do atraso no pagamento dos royalties deve ser atribuída à própria agência de petróleo, que deu causa ao não pagamento, e não aos Municípios que, de boa-fé, receberam valores que lhes foram distribuídos. XV - A decisão de primeiro grau, ao condicionar os descontos à instauração de procedimento administrativo, buscou equilibrar a necessidade de cumprimento das decisões judiciais e a preservação das garantias fundamentais dos entes federados envolvidos. Tal entendimento está em consonância com a jurisprudência desta Corte, que tem enfatizado a imprescindibilidade de um procedimento que viabilize a discussão dos critérios e valores dos descontos pela municipalidade afetada. XVI - O agravo interno questiona a decisão monocrática que indeferiu a intervenção do Município de Alto do Rodrigues - RN como assistente simples ou, subsidiariamente, como interveniente anômalo. XVII - A jurisprudência é firme no sentido da incompatibilidade da intervenção de terceiros em mandado de segurança, em razão da celeridade e da natureza especialíssima do procedimento, ao passo que o artigo 24 da Lei nº 12.016-2009 limita a aplicação subsidiária do Código de Processo Civil ao litisconsórcio, sem estender-se a outras modalidades de intervenção. XVIII - A alegação de que a complexidade do tema dos royalties justificaria uma interpretação ampliada não se sustenta, pois a natureza do mandamus permanece focada na proteção de direito líquido e certo, sem dilação probatória ou alargamento subjetivo da lide, que desvirtuaria seu propósito. Embora o Município de Alto do Rodrigues possa ter interesse econômico no deslinde da causa, esse não se transmuta em interesse jurídico que justifique sua intervenção na modalidade pretendida, conforme a orientação dos Tribunais Superiores. XIX - A alegação de fato superveniente apresentada pelo Município de Alto do Rodrigues, referente ao ajuizamento de outra ação pelo Município de Rosário do Catete com a mesma metodologia da agência reguladora que aqui aduz ser ilegal, não desconstitui o direito do impetrante. A busca por um direito em outra via, ainda que com argumentação diversa, não c